Die in der HOAI festgelegten Mindest- und Höchstsätze sind europarechtswidrig

von Thomas Ax

Der EuGH hat mit Urteil vom 4. Juli 2019 abschließend entschieden, dass die in der HOAI festgelegten Mindest- und Höchstsätze europarechtswidrig sind.

56 Zunächst ist die in Rede stehende innerstaatliche Regelung an Art. 15 der Richtlinie 2006/123 zu messen, bevor gegebenenfalls diese Regelung anhand der Bestimmungen des Art. 49 AEUV geprüft wird.

57 Das Vorbringen der deutschen Regierung, wonach Art. 15 der Richtlinie 2006/123 nicht auf rein innerstaatliche Sachverhalte, d. h. auf solche, in denen die tatsächlichen Umstände nicht über einen einzigen Mitgliedstaat der Union hinauswiesen, anwendbar sei, ist von vornherein zu verwerfen.

58 Der Gerichtshof hat nämlich bereits entschieden, dass die in Kapitel III der Richtlinie 2006/123 enthaltenen Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer dahin auszulegen sind, dass sie auch auf einen Sachverhalt anwendbar sind, dessen Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats hinausweisen (Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser, C-360/15 und C-31/16, EU:C:2018:44, Rn. 110).

59 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 die Mitgliedstaaten prüfen müssen, ob ihre Rechtsordnungen Anforderungen wie die vorsehen, die in deren Art. 15 Abs. 2 aufgeführt sind, und sicherstellen, dass diese Anforderungen die Bedingungen gemäß Art. 15 Abs. 3 erfüllen. URTEIL VOM 4. 7. 2019 – RECHTSSACHE C-377/17 14

60 Art. 15 Abs. 2 Buchst. g dieser Richtlinie betrifft die Anforderungen, die die Ausübung einer Tätigkeit davon abhängig machen, dass der Dienstleistungserbringer Mindest- und/oder Höchstpreise beachtet.

61 Art. 15 Abs. 5 und 6 der Richtlinie 2006/123 ist zu entnehmen, dass es den Mitgliedstaaten gestattet ist, Anforderungen der in Art. 15 Abs. 2 dieser Richtlinie genannten Art beizubehalten oder gegebenenfalls einzuführen, sofern diese Anforderungen den Bedingungen nach deren Abs. 3 entsprechen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juni 2015, Rina Services u. a., C-593/13, EU:C:2015:399, Rn. 33).

62 Diese Bedingungen beziehen sich erstens auf den nicht diskriminierenden Charakter der betreffenden Anforderungen, die weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts des satzungsmäßigen Sitzes darstellen dürfen, zweitens auf ihre Erforderlichkeit, dass sie nämlich durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein müssen, und drittens auf ihre Verhältnismäßigkeit, für die die Anforderungen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sein müssen und nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, und nicht andere weniger einschneidende Maßnahmen zum selben Ergebnis führen dürfen.

63 Art. 15 der Richtlinie 2006/123 zielt insofern darauf ab, die Regelungsbefugnis der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die bei der Anwendung dieses Artikels zu prüfenden Anforderungen auf der einen und die tatsächliche Ausübung der Niederlassungsfreiheit auf der anderen Seite in Einklang zu bringen.

64 Daraus folgt insbesondere, dass es zwar Sache des Mitgliedstaats ist, der sich auf einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruft, um eine Anforderung im Sinne von Art. 15 der Richtlinie 2006/123 zu rechtfertigen, darzutun, dass seine Regelung zur Erreichung des angestrebten legitimen Ziels geeignet und erforderlich ist, doch geht diese Beweislast nicht so weit, dass dieser Mitgliedstaat positiv belegen müsste, dass sich dieses Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter den gleichen Bedingungen erreichen ließe (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, EU:C:2009:270, Rn. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 24. März 2011, Kommission/Spanien, C-400/08, EU:C:2011:172, Rn. 123, und vom 23. Dezember 2015, Scotch Whisky Association u. a., C-333/14, EU:C:2015:845, Rn. 55). Ein solches Erfordernis liefe nämlich in der Praxis darauf hinaus, dem betroffenen Mitgliedstaat in dem betreffenden Bereich seine Regelungsbefugnis zu entziehen.

65 Dies gilt umso mehr, als – wie die Bundesrepublik Deutschland feststellt – ein Mitgliedstaat in der Lage sein muss, eine „zu prüfende Anforderung“ ab Einführung dieser Anforderung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses zu rechtfertigen, also grundsätzlich ohne notwendigerweise KOMMISSION / DEUTSCHLAND 15 empirische Beweise für das damit erreichte Ergebnis im Vergleich zum Ergebnis anderer Maßnahmen vorzulegen.

66 Im vorliegenden Fall fallen die Anforderungen der HOAI, soweit sie die Mindestund Höchstsätze für Planungsleistungen von Architekten und Ingenieuren festlegen, unter Art. 15 Abs. 2 Buchst. g der Richtlinie 2006/123.

67 Um mit den Zielen dieser Richtlinie vereinbar zu sein, müssen die im vorliegenden Fall streitigen Sätze als Anforderungen im Sinne dieser Bestimmung deshalb die drei in Art. 15 Abs. 3 dieser Richtlinie genannten Bedingungen erfüllen, d. h., sie dürfen keine Diskriminierung darstellen und müssen zur Verwirklichung eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses erforderlich und verhältnismäßig sein (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. März 2018, CMVRO, C-297/16, EU:C:2018:141, Rn. 54).

68 Hinsichtlich der ersten Voraussetzung nach Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 ist festzustellen, dass die in Rn. 66 des vorliegenden Urteils genannten Anforderungen weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Ortes des satzungsmäßigen Sitzes im Sinne von Art. 15 Abs. 3 Buchst. a dieser Richtlinie darstellen, so dass diese Voraussetzung erfüllt ist.

69 Was die zweite Voraussetzung anbelangt, gibt die Bundesrepublik Deutschland an, dass mit den Mindestpreisen die Ziele der Qualität der Planungsleistungen, des Verbraucherschutzes, der Bausicherheit, des Erhalts der Baukultur und des ökologischen Bauens erreicht werden sollen. Die Höchstpreise sollten den Verbraucherschutz sicherstellen, indem sie die Transparenz der Honorare im Hinblick auf die entsprechenden Leistungen gewährleisteten und überhöhte Honorare unterbänden.

70 Hierzu ist festzustellen, dass die Ziele der Qualität der Arbeiten und des Verbraucherschutzes vom Gerichtshof als zwingende Gründe des Allgemeininteresses anerkannt worden sind (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 3. Oktober 2000, Corsten, C-58/98, EU:C:2000:527, Rn. 38, vom 8. September 2010, Stoß u. a., C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07, EU:C:2010:504, Rn. 74, sowie vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a., C-168/14, EU:C:2015:685, Rn. 74).

71 Was die Ziele des Erhalts der Baukultur und des ökologischen Bauens anbelangt, können diese mit den allgemeineren Zielen der Erhaltung des kulturellen und historischen Erbes und des Umweltschutzes verknüpft werden, die ebenfalls zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Februar 1991, Kommission/Frankreich, C-154/89, EU:C:1991:76, Rn. 17, und vom 14. Dezember 2004, Kommission/Deutschland, C-463/01, EU:C:2004:797, Rn. 75).

72 Darüber hinaus ist hervorzuheben, dass der 40. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 bestätigt, dass der Schutz von Dienstleistungsempfängern, der Schutz URTEIL VOM 4. 7. 2019 – RECHTSSACHE C-377/17 16 der Umwelt und kulturpolitische Zielsetzungen zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind.

73 Die dritte in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 genannte Bedingung setzt voraus, dass drei Untervoraussetzungen vorliegen, und zwar muss die Anforderung zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet sein, darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, und darf nicht durch andere weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden können, die zum selben Ergebnis führen.

74 In diesem Zusammenhang muss ein Mitgliedstaat, der sich – wie im vorliegenden Fall die Bundesrepublik Deutschland – auf einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruft, um eine von ihm ergriffene Maßnahme zu rechtfertigen, genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Januar 2014, Kommission/Belgien, C-296/12, EU:C:2014:24, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).

75 Insoweit ist zunächst zu betonen, dass, da die Einhaltung der Ziele der Bausicherheit, der Erhaltung der Baukultur und des ökologischen Bauens unmittelbar mit der Qualität von Planungsarbeiten verbunden ist, sowohl die Eignung der HOAI zur Erreichung dieser ersten drei Ziele als auch ihre Erforderlichkeit hierfür angenommen werden müssen, wenn nachgewiesen ist, dass sie geeignet und erforderlich ist, um diese Qualität zu gewährleisten.

76 Was erstens die Eignung der HOAI betrifft, die angestrebten Ziele zu erreichen, macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, dass aufgrund des zwischen dem Preis einer Dienstleistung und deren Qualität bestehenden Zusammenhangs die Festsetzung von Mindestpreisen zur Erreichung des Ziels, eine hohe Qualität der erbrachten Leistungen sicherzustellen, geeignet sei.

77 Die Festsetzung dieser Honorare sei ferner auch geeignet, das Ziel des Verbraucherschutzes zu erreichen, indem sie die Folgen der Informationsasymmetrie zwischen Architekten und Ingenieuren einerseits und Verbrauchern andererseits, die dazu führen könne, dass der Wettbewerb nur auf die Preise gestützt werde und die Verbraucher ihre Dienstleister nur nach den Preisen ihrer Leistungen wählten, abmildere.

78 Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass die Festsetzung eines Mindestpreises hilft, in einem Kontext wie dem eines Marktes, der durch eine ausgesprochen große Anzahl von Dienstleistungserbringern gekennzeichnet ist, einen Konkurrenzkampf zu vermeiden, der zu Billigangeboten führen könnte, was das Risiko eines Verfalls der Qualität der erbrachten Dienstleistungen zur Folge hätte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Dezember 2006, Cipolla u. a., C-94/04 und C-202/04, EU:C:2006:758, Rn. 67).

79 In der vorliegenden Rechtssache ist das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland unbestritten, wonach eine sehr große Zahl von KOMMISSION / DEUTSCHLAND 17 Wirtschaftsteilnehmern auf dem Markt für Planungsleistungen im Bauwesen in diesem Mitgliedstaat tätig ist.

80 Auch dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, dass dieser Markt durch eine starke Informationsasymmetrie gekennzeichnet sei, weil die Dienstleistungserbringer über Fachkenntnisse verfügten, die die meisten ihrer Kunden nicht besäßen, so dass es Letzteren schwerfalle, die Qualität der angebotenen Planungsleistungen zu beurteilen, ist die Kommission nicht mit Erfolg entgegengetreten.

81 Daraus folgt, dass die Bundesrepublik Deutschland hinreichend dargetan hat, dass im Hinblick auf die Besonderheiten des fraglichen Marktes und der in Rede stehenden Dienstleistungen die Gefahr bestehen kann, dass die in diesem Mitgliedstaat tätigen Erbringer von Planungsleistungen im Bauwesen in einem Konkurrenzkampf stehen, der zu Billigangeboten und durch „adverse Selektion“ sogar zur Ausschaltung von Qualitätsleistungen anbietenden Wirtschaftsteilnehmern führen könnte.

82 In diesem Zusammenhang kann die Festsetzung von Mindestpreisen dazu beizutragen, diese Gefahr zu begrenzen, indem verhindert wird, dass Leistungen zu Preisen angeboten werden, die langfristig nicht die Qualität dieser Leistungen gewährleisten können.

83 Darüber hinaus hat die Bundesrepublik Deutschland verschiedene Studien vorgelegt, die ihren Standpunkt untermauern, wonach in einem Markt wie dem deutschen, der durch eine große Zahl kleiner und mittlerer Unternehmen gekennzeichnet ist, die Festsetzung von Mindestpreisen für Planungsleistungen eine geeignete Maßnahme sein kann, um eine hohe Qualität der erbrachten Leistungen sicherzustellen.

84 Unter diesen Umständen kann das Vorbringen der Kommission, wonach der Preis als solcher keinen Hinweis auf die Qualität der Leistung darstelle, nicht ausreichen, um die von der Bundesrepublik Deutschland geltend gemachte Gefahr auszuschließen, dass das Zusammentreffen der beiden in den Rn. 79 und 80 des vorliegenden Urteils genannten Faktoren einen Verfall der Qualität der erbrachten Planungsdienstleistungen zur Folge hätte, und auch nicht als Beleg dafür, dass diese Gefahr nicht durch eine Maßnahme begrenzt werden könne, die das Leistungsangebot zu zu niedrigen Preisen ausschließe.

85 Wenn die Kommission des Weiteren der Bundesrepublik Deutschland vorwirft, nicht nachgewiesen zu haben, dass die Abschaffung von Mindestpreisen zu einer Minderung der Qualität führe, ist hervorzuheben, dass es – wie sich aus den Rn. 64 und 65 des vorliegenden Urteils ergibt – nicht Sache dieses Mitgliedstaats ist, einen solchen Nachweis zu erbringen, sondern nur, darzutun, dass die HOAI geeignet ist, erheblich zu den verfolgten Zielen beizutragen, indem die Gefahr eines Verfalls der Qualität von Planungsleistungen begrenzt wird. URTEIL VOM 4. 7. 2019 – RECHTSSACHE C-377/17 18

86 Diese Schlussfolgerung wird durch das Vorbringen der Kommission nicht in Frage gestellt, dass die Bruttobetriebsrate im Fall von Architektenleistungen in Deutschland deutlich höher als in anderen Mitgliedstaaten sei, während kein Anhaltspunkt dafür vorliege, dass die Qualität der in den anderen Mitgliedstaaten erbrachten Leistungen aufgrund niedrigerer Margen schlechter wäre.

87 Die von der Kommission vorgelegte Tabelle gibt nämlich die Bruttobetriebsrate für die Architektenleistungen in den Mitgliedstaaten im Jahr 2014 an, ohne jedoch in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland zwischen den Mindestsätzen unterliegenden Planungsleistungen und den diesen Sätzen nicht unterliegenden Beratungsleistungen zu unterscheiden. Zudem spiegelt diese Tabelle die Marktlage in einem einzigen Jahr wider, so dass daraus keine Schlussfolgerung in Bezug auf die Marktentwicklung nach der Einführung von Mindestsätzen gezogen werden kann. Schließlich ist festzustellen, dass – wie die Bundesrepublik Deutschland geltend macht – die Bruttobetriebsrate von einer Reihe von Faktoren abhängt, wie die Struktur der Unternehmen, die Arbeitskosten und der Rückgriff auf Vorleistungen, und nicht nur vom Wettbewerbsdruck auf dem betreffenden Markt.

88 Aus den Feststellungen in den Rn. 75 bis 87 des vorliegenden Urteils geht hervor, dass die Existenz von Mindestsätzen für die Planungsleistungen im Hinblick auf die Beschaffenheit des deutschen Marktes grundsätzlich dazu beitragen kann, eine hohe Qualität der Planungsleistungen zu gewährleisten, und folglich dazu, die von der Bundesrepublik Deutschland angestrebten Ziele zu erreichen.

89 Jedoch ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. März 2009, Hartlauer, C-169/07, EU:C:2009:141, Rn. 55, und vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a., C-168/14, EU:C:2015:685, Rn. 76, sowie Beschluss vom 30. Juni 2016, Sokoll-Seebacher und Naderhirn, C-634/15, EU:C:2016:510, Rn. 27).

90 Im vorliegenden Fall macht die Kommission im Wesentlichen geltend, die deutsche Regelung verfolge das Ziel, eine hohe Qualität der Planungsleistungen zu gewährleisten, nicht in kohärenter und systematischer Weise, da die Erbringung von Planungsleistungen selbst in Deutschland nicht Personen vorbehalten sei, die eine reglementierte Tätigkeit ausübten, so dass es jedenfalls keine Garantie gebe, dass die Planungsleistungen von Dienstleistungserbringern erbracht würden, die ihre entsprechende fachliche Eignung nachgewiesen hätten.

91 Hierzu hat die Bundesrepublik Deutschland in der Tat in ihren Schriftsätzen ausgeführt, dass die Planungsleistungen nicht bestimmten Berufsständen vorbehalten seien, die einer zwingenden berufs- oder kammerrechtlichen Aufsicht unterliegen, und neben Architekten und Ingenieuren auch andere nicht reglementierte Dienstleistungsanbieter Planungsleistungen erbringen könnten. KOMMISSION / DEUTSCHLAND 19

92 Der Umstand jedoch, dass in Deutschland Planungsleistungen von Dienstleistern erbracht werden können, die nicht ihre entsprechende fachliche Eignung nachgewiesen haben, lässt im Hinblick auf das mit den Mindestsätzen verfolgte Ziel, eine hohe Qualität der Planungsleistungen zu erhalten, eine Inkohärenz in der deutschen Regelung erkennen. Trotz des Befunds in Rn. 88 des vorliegenden Urteils ist nämlich festzustellen, dass solche Mindestsätze nicht geeignet sein können, ein solches Ziel zu erreichen, wenn – wie aus den beim Gerichtshof eingereichten Unterlagen hervorgeht – für die Vornahme der Leistungen, die diesen Mindestsätzen unterliegen, nicht selbst Mindestgarantien gelten, die die Qualität dieser Leistungen gewährleisten können.

93 Daher ist festzustellen, dass es der Bundesrepublik Deutschland nicht gelungen ist, nachzuweisen, dass die in der HOAI vorgesehenen Mindestsätze geeignet sind, die Erreichung des Ziels einer hohen Qualität der Planungsleistungen zu gewährleisten und den Verbraucherschutz sicherzustellen.

94 Demgegenüber können die Höchstsätze – wie die Bundesrepublik Deutschland geltend macht – zum Verbraucherschutz beitragen, indem die Transparenz der von den Dienstleistungserbringern angebotenen Preise erhöht wird und diese daran gehindert werden, überhöhte Honorare zu fordern.

95 Jedoch hat die Bundesrepublik Deutschland – wie der Generalanwalt in Nr. 111 seiner Schlussanträge festgestellt hat – nicht begründet, weshalb die von der Kommission als weniger einschneidend vorgeschlagene Maßnahme, Kunden Preisorientierungen für die verschiedenen von der HOAI genannten Kategorien von Leistungen zur Verfügung zu stellen, nicht ausreichen würde, um dieses Ziel in angemessener Weise zu erreichen. Folglich kann das Erfordernis, Höchstsätze festzulegen, im Hinblick auf dieses Ziel nicht als verhältnismäßig angesehen werden.

96 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 15 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. g und Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 verstoßen hat, dass sie verbindliche Honorare für die Planungsleistungen von Architekten und Ingenieuren beibehalten hat.

97 Angesichts dessen ist die in Rede stehende Regelung nicht anhand von Art. 49 AEUV zu prüfen.“

Aufgrund des Urteils ist die Bundesregierung in Bezug auf die HOAI gehalten, die Pflicht zur Beachtung verbindlicher Mindest- und Höchstsätze (§ 7 Abs. 1 HOAI) – und zwar nur diese – umgehend abzuschaffen. Erfahrungsgemäß kann das bis zu einem Jahr dauern, da in diesem Fall auch die Rechtsgrundlage der HOAI angepasst werden muss. Unabhängig davon sind die Mindest- und Höchstsätze aber schon jetzt nicht mehr verbindlich.

Aufgrund des EuGH-Urteils hat die Bundesrepublik Deutschland nun die Pflicht, die beanstandeten Regelungen „so schnell wie möglich“ aufzuheben (nach ständiger Rechtsprechung des EuGH verlangt das Interesse an einer sofortigen und einheitlichen Anwendung des Unionsrechts, dass die Behebung des festgestellten Vertragsverstoßes sofort in Angriff und innerhalb kürzestmöglicher Frist abgeschlossen sein muss.). Da Gesetze zu ändern sind und das parlamentarische Verfahren eingehalten werden muss, kann das bis zu einem Jahr dauern.

Das bedeutet aber nicht, dass die HOAI-Mindest- und Höchstsätze bis zu deren Aufhebung ohne weiteres weiter gelten, denn die Gerichte in Deutschland haben ab dem Zeitpunkt des Urteilsspruch die Pflicht, die Beachtung des EuGH-Urteils in der Rechtsprechung sicherzustellen.  Dies bedeutet, dass die Regelungen noch existieren, aber faktisch keine Rechtswirkung mehr entfalten dürfen.

Zunächst ist festzuhalten, dass der Vertrag im Hinblick auf die Leistung und die Nebenpflichten vollkommen unberührt bleibt. Liegt die bezifferte oder bezifferbare Vergütung dabei aber unterhalb der Mindestsätze der HOAI, kann sich der Planer vor Gericht aufgrund des nun ergangenen EuGH-Urteils nicht mehr auf diese berufen. Das gleiche gilt entsprechend für den Fall der Höchstsatzüberschreitung. Die in der HOAI verankerte „Preiskontrolle“ wird also künftig nicht mehr imstande sein, die getroffene Vereinbarung in die eine oder andere Richtung zu überlagern.