Unser neues Beratungsprodukt: Einrichtung einer Zentralen Vergabestelle (ZenVerg)

von Thomas Ax

ZenVerg begleitet für Stadtverwaltungen die Einrichtung einer Zentralen Vergabestelle für die rechtssichere Durchführung von Vergabeverfahren nach nationalem und europäischen Vergaberecht oberhalb einer Wertgrenze von bspw 15.000 €. Aufgrund der deutlich veränderten vergaberechtlichen Vorgaben, insbesondere auch die Pflicht zur elektronischen Vergabe, wie auch die unmittelbar bevorstehende Verbindlichkeit der Unterschwellenvergabe, besteht die dringende Notwendigkeit, einerseits das Know How innerhalb der betreffenden Stadtverwaltung zu bündeln und anderseits dem Gesichtspunkt der Korruptionsprävention durch organisatorische Vorgaben Rechnung zu tragen. Die Erfahrungen vieler Kommunen verdeutlichen, dass eine Zentrale Vergabestelle, die unabhängig von vergebenden Verwaltungsstellen organisiert ist, am besten dazu geeignet ist, diese Ziele zu erreichen. Bei Umsetzung einer derartigen Grundentscheidung ist es dann weiter folgerichtig, bei der Zentralen Vergabestelle die verwaltungsrechtliche Kompetenz zu bündeln und die Vergabeverfahren grundsätzlich dort durchzuführen. Gleichzeitig muss die inhaltliche bzw. technische Kompetenz vollumfänglich bei den vergebenden Bereichen verbleiben. Dies bedingt bei klarer Zuordnung der Verantwortung (inhaltlich vergebender Bereich, Verfahrensleitung bei der Vergabestelle) eine intensive Zusammenarbeit im Vergabeverfahren. ZenVerg ist in 2019 in 23 Fällen gebucht worden und hat bei der Einrichtung einer Zentralen Vergabestelle für die rechtssichere Durchführung von Vergabeverfahren nach nationalem und europäischen Vergaberecht erfolgreich unterstützt.

Status quo und Ziel:

Die Ausschreibung öffentlicher Aufträge wird dezentral in zahlreichen Bereichen der Stadtverwaltung durchgeführt. Lediglich die Submission erfolgt bereits in einer Zentralen Submissionsstelle. Diese Organisationsform des öffentlichen Auftragswesens birgt zahlreiche Risiken, wird zunehmen ineffizienter und wird mit Einführung weiterer digitaler Vergabeverfahren (E-Vergabe) aufwändiger. Zur Korruptionsprävention empfehlen wir, eine Zentrale Vergabestelle einzurichten oder die Aufgaben der vorhandenen Zentralen Submissionsstelle entsprechend zu erweitern. Hier sollte u. a. der Versand der Angebotsunterlagen, die Sammlung der eingehenden Angebote und die rechnerische Prüfung durchgeführt werden. Auch ist durch die dezentrale Organisation und zunehmende Komplexität des Vergabewesens keine einheitliche Anwendung der relevanten vergaberechtlichen Vorschriften gewährleistet. Aus Gründen der Korruptionsprävention, der zunehmenden Komplexität des Vergaberechts und der bevorstehenden rechtlichen Notwendigkeit der Einführung der E-Vergabe wird die Bündelung vergaberechtlicher Kompetenz in einer Zentralen Vergabestelle für zwingend erforderlich erachtet.

Eine zentrale Organisation des Vergabewesens mindert Risiken bzw. bietet Vorteile in folgenden Bereichen:

Rechtssicherheit

Die fachliche Kompetenz hinsichtlich der auszuschreibenden Leistungen ist in den Fachbereichen unzweifelhaft vorhanden, so dass die Zuständigkeit zur Erstellung von Leistungsbeschreibungen betreffend kein Handlungsbedarf besteht. Allerdings sind vergaberechtlichen Kompetenzen aufgrund der zunehmenden Komplexität des Vergaberechts in den Fachbereichen in unterschiedlichem und teilweise nur rudimentärem Umfang vorhanden. Die vergaberechtlichen Kompetenzen betreffend besteht dauerhaft hoher Schulungsaufwand und die Notwendigkeit zahlreicher Multiplikatoren.

Durch eine zentrale Organisation wird vergaberechtliche Kompetenz an einer zentralen Stelle gebündelt und kann dort wesentlich ausgeprägter als dezentral in den Fachbereichen vorgehalten werden.

Einheitlichkeit

Der Standard hinsichtlich der Gestaltung der Vergabeunterlagen, der Bieterberatung, der Vertragsgestaltung, der Bieterdateien und Dokumentationen ist höchst unterschiedlich.

Die Implementierung verwaltungsweiter einheitlicher Standards, z.B. auch die Berücksichtigung des Cradle to Cradle-Prinzips, Dokumentationen und Bieterdateien ist in einer zentralen Organisationseinheit relativ leicht möglich und stellt einen Qualitätsgewinn nicht nur hinsichtlich der internen Abläufe sondern auch in der Außenwirkung auf Bieter dar.

Transparenz

Ein Gesamtüberblick über alle zu vergebenden öffentlichen Aufträge ist kaum bzw. nur mit erheblichem Aufwand möglich. Bündelungen von Beschaffungen sind kaum möglich.

Eine Zentrale Vergabestelle hat eine Gesamtübersicht über alle öffentlichen Aufträge. Dies vereinfacht ein Controlling und die Bündelung von Beschaffungen gleicher Gegenstände durch verschiedene Bereiche.

Vertretungsregelungen

Da in den meisten Bereichen nur einzelne Beschäftigte mit der Durchführung von Vergabeverfahren vertraut sind, sind Vertretungsmöglichkeiten erschwert.

Bei einer zentralen Aufgabenwahrnehmung sind Vertretungsregelungen gewährleistet.

Korruptionsprävention

Korruptionsgefährdet sind u.a. insbesondere Bereiche, in denen Aufträge vergeben werden. Diese unstrittige Feststellung verpflichtet organisatorische Maßnahmen zur Vorbeugung zu treffen. Ein wirksames Mittel zur Korruptionsprävention ist die grundsätzliche Trennung von Planung und Vergabe öffentlicher Aufträge. Eine solche Trennung ist praktisch nur durch eine zentrale Organisation des öffentlichen Auftragswesens möglich.

E-Vergabe – Erleichterung bei der Einführung der E-Vergabe (Lizenzen Vergabemanagementsystem (VMS), Vordruckwesen, Kosten)

Behörden, die den Prozess der Einrichtung einer Zentralen Vergabestelle noch nicht abgeschlossen haben, trifft mit der Umsetzung der novellierten EU-Richtlinien und der neuen Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) sowie der VOB/A parallel auch die Verpflichtung zum sukzessiven Einstieg in die vollelektronische Kommunikation im Vergabeverfahren. Für die bisher erforderliche elektronische Bereitstellung von Bekanntmachungen und Vergabeunterlagen reichte die Nutzung einer Vergabeplattform aus. Zukünftig sind jedoch auch die Bieterkommunikation, die Angebotsabgabe sowie die Auftragserteilung elektronisch abzuwickeln. Dies ist ohne ein VMS, welches eine E-Vergabeakte führt, praktisch nicht umsetzbar. Der Einsatz eines VMS wiederum erfordert eine Zentrale Vergabestelle um möglichst die Kosten gering zu halten (Lizenzen) und einen ständigen internen Support zu gewährleisten.

Übergeordnete Ziele einer Zentralen Vergabestelle sind:

  • vollständige und medienbruchfreie Abwicklung des Vergabeprozesses
  • Rechtssicherheit im Vergabeverfahren (EU-Recht bis zur Dienstanweisung)
  • ein Baustein zur Korruptionsprävention
  • Wettbewerbsstärkung durch Neutralität und Wechsel der aufgeforderten Unternehmen (bei freihändigen und beschränkten Ausschreibungen)
  • Qualitätssicherung und –steigerung (durch Definition und Einhaltung von einheitlichen Standards)
  • professionelle Bieterbetreuung

Um diese Ziele zu erreichen und möglichst alle Vorteile nutzbar zu machen, ist eine weitestgehende Zentralisierung des öffentlichen Auftragswesens erforderlich. Lediglich einen Teilbereich, z.B. Vergaben ab einem Auftragswert von 100.000 € auf eine Zentrale Vergabestelle zu übertragen, ist nicht zielführend und würde dazu führen, dass Doppelstrukturen (Vergabewissen, technische Ausstattung (= Lizenzen VMS)) vorgehalten werden müssten.

Aufgabenzuschnitt:

Im Rahmen einer Dienstanweisung sind die Abgrenzungen und Schnittstellen zwischen den Bereichen, welche Leistungen vergeben und der Zentralen Vergabestelle noch abschließend im Detail zu prüfen. Die nachfolgende sehr kleinteilige Aufstellung ist deshalb noch nicht abschließend und enthält zudem auch die Aufgaben, die bereits heute von der Zentralen Submissionsstelle erledigt werden.

Bereiche:

  • Bedarfsermittlung und deren Dokumentation
  • Erstellen der Leistungsbeschreibung
  • Nachverhandlungen mit dem Bieter bei freihändiger Vergabe oder im Verhandlungsverfahren im Vieraugenprinzip zusammen mit der Vergabestelle
  • Grundsätzliches Vorschlagsrecht des möglichen Bieterkreises bei freihändigen Vergaben und beschränkten Ausschreibungen
  • Auftragsabwicklung

Zentrale Vergabestelle:

  • Entgegennahme des vom bewirtschaftenden Bereich bzw. der Revision geprüften bzw. selbst erstellten Leistungsverzeichnisses
  • Prüfung aller notwendigen Unterlagen, wie z.B. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen bei Investitionen, Einhaltung Auftraggeber-Auftragnehmermodell mit Beauftragung, Einhaltung von Mietvereinbarungen
  • Prüfung des Budgets bzw. der Finanzierung
  • Prüfung der Ermittlung des geschätzten Auftragswertes gemäß § 3 VgV, § 8 UVgO
  • Erstellung des vergaberechtlichen Fristenplanes und Abstimmung mit dem Bereich
  • Anlegen der förmlichen Vergabe im elektronischen VMS und Erfassung der lfd. Vergabenummer im Vergabevermerk
  • Bekanntmachungen im Vorfeld und im Rahmen von beschränkten/öffentlichen Ausschreibungen sowie im Anschluss an solche Ausschreibungen
  • (bei beschränkten Ausschreibungen): formelle Prüfung/Entscheidung der vorgeschlagenen Bieter und ggfs. Ergänzung/Beschränkung Bieterkreis im Rahmen des Korruptionsschutzes (in vorheriger Abstimmung mit vergabebegleitender Rechnungsprüfung)
  • Einholung der Zustimmung zum Versand der Vergabeunterlagen bei der vergabebegleitenden Rechnungsprüfung
  • Zentrale Zusammenstellung und Versand bzw. Upload der Bieterunterlagen
  • Aufforderung zur Angebotsabgabe unter Kenntnisnahme einer evtl. Bietervorschlagsliste
  • Bieterauswahl bei nicht öffentlichen Verfahren
  • Erster Ansprechpartner für Bieter
  • Bearbeitung von Bieterrügen und Bieterkommunikation während der beschränkten bzw. öffentlichen Ausschreibungsverfahren, bei Fragen zum Leistungsverzeichnis durch anonymisierte interne Rückfragen beim Bereich
  • Führen des Aufklärungsgespräches zum Angebotsinhalt gemäß § 15 VOB/A, § 9 UVgO, § 15 VgV
  • Evtl. Fristverlängerungen (Zuschlag-, Bindefrist, …)
  • Mitteilung des Submissionsergebnisses an anfordernde Bieter (nur VOB/A § 14 Abs. 7 16c Abs. 3)
  • Formale und rechnerische Prüfung der Angebote mit Erstellung eines Preisspiegels mit den Einheitspreisen des bepreisten Leistungsverzeichnisses (bei Ing.-Büros Überprüfung der Leistungserbringung Lph 7)
  • Durchführung von Eignungsprüfungen
  • Einholung fehlender Unterlagen
  • Nachverhandlungen mit dem Bieter bei freihändiger Vergabe oder im Verhandlungsverfahren im Vieraugenprinzip zusammen mit dem Fachbereich
  • Mitteilung an Bieter, die aus formellen Gründen ausgeschlossen werden müssen
  • Anfrage nach § 8 Korruptionsgesetz
  • Auswahl eines Angebots durch Prüfung und Wertung
  • Durchführung von Verhandlungen sowie deren Dokumentation
  • Erstellung eines Vergabevorschlags nach wirtschaftlicher und fachtechnischer Prüfung durch den Fachbereich
  • Führen des Vergabevermerkes (Dokumentation)
  • Vorab-Information an erfolglose Bieter und Bewerber vor Auftragserteilung bei EU-Ausschreibungen und – mit Fristablauf – Anfrage an Vergabekammer, ob Nachprüfungsanträge vorliegen
  • Anschreiben der erfolglosen Bieter
  • Mitteilung an bewirtschaftende Stelle über Auftragsvergabe – nach vorheriger Mitzeichnung Revision
  • Beschlüsse beim Bereich auf den Weg bringen
  • Bekanntmachung von vergebenen Aufträgen
  • Einrichtung und Pflege einer Bieterdatenbank

Zentrale Vergabestelle/ zuvor Zentrale Submissionsstelle:

  • Entgegennahme der Angebote in verschlossenen Umschlägen
  • Kennzeichnung der Angebote mit laufenden Nummern, Eingangsdatum, Uhrzeit, mit Handzeichen versehen und bis zum Eröffnungstermin für nicht Befugte unzugänglich verwahren
  • Sammlung und Verwahrung der verschlossenen Angebote bis zur Submission
  • Vor Öffnung des ersten Angebots Feststellung des Anwesenheitsrechts von Bietern bzw. deren Bevollmächtigten
  • Öffnung der Angebote durch mindestens zwei Bedienstete gemeinsam, wobei 1 Bediensteter die Funktion des Verhandlungsleiters übernimmt. Durchgängige Lochung der Angebote nebst Anlagen, Eignungsnachweisen, Eigenerklärungen etc. mit einem Stanzstempel nach Öffnung der Angebote, Fertigung Protokoll
  • Prüfung der Angebote auf Vollständigkeit
  • Feststellung und Dokumentation vergaberechtlicher Auffälligkeiten in den Angebotsunterlagen (z.B. vorhandene Doppelblätter, Leerblätter, handschriftliche Streichungen oder Überarbeitung von Preisen, offengelassene Preise, fehlende Unterschriften)
  • Fertigung einer Niederschrift über den Eröffnungstermin
  • Elektr. Bereitstellung der Niederschrift über den Eröffnungstermin zusammen mit etwaigen Nachträgen, den Vergabeunterlagen und ggf. der Dokumentation über vergaberechtliche Auffälligkeiten
  • Elektr. Bereitstellung einer Kopie der Niederschrift über den Eröffnungstermin an die Revision